广州市水务管理条例释义

广州出台全国首部地方性水务条例，5月起实施

　　控制地表径流从源头治理水浸街

　　《广州市水务管理条例》(以下简称“《条例》”)近日经广东省人大常委会审议通过，将于5月1日实施。作为全国第一部有关水务管理的地方性立法，《条例》在水资源、水域、水务管理等方面都作出创新，其中地表径流控制制度更是首次在地方法规中确立。

　　今后，新建建设项目要通过增加地表透水率、自建雨水调蓄设施等方式，确保建设后的地表径流量不超过建设前的地表径流量，防止排水量超过管道、河涌负荷而满溢倒灌，此举有望从源头上治理“水浸街”。

　　●南方日报记者 曾妮 通讯员 卢绍琨

　　1 亮点

　　实行水域占补平衡 确保城乡水面不减少

　　近年来，随着广州市经济发展和房地产开发，各地侵占水域现象屡有发生，破坏了水生态平衡，不同程度引起局部的洪涝灾害，必须依法进行保护。《条例》严禁商业行为和房地产开发占用河道、河涌、湖泊、山塘、水库水域。

　　除此之外，《条例》还建立了严格的水域占补平衡制度。《条例》第二十六条规定：市人民政府应当建立健全水域占补平衡制度，确保本市的基本水面率符合国家和省的有关规定。一些公共建设项目经依法批准占用水域的，建设单位要兴建替代水域工程或者采取功能补救措施。广州市水务局有关负责人指出，水域占补平衡制度，就是从总体上控制城市水域不减少、功能不减弱。

　　原水利部珠江委副巡视员、《广州水务条例》立法顾问王晋指出，确立水域占补平衡对于防治城市内涝也有重要意义。“水域是地表径流自然汇集形成的，如果占而不补，地表水没有出路，就容易造成内涝。确保水域面积不减少、功能不减弱，就是给水‘出路’，不让它往老百姓家里灌。”

　　2亮点

　　控制城市道路标高 防止新“锅底地”产生

　　“水浸街”是广州汛期挥之不去的烦恼。城市排水设施容量有限，而随着人口聚集、建筑增多，城市排水量却有无限增大的趋势。近年来，中心城区草地、农田、湿地、池塘面积缩小，城市“硬底化”不断加剧，暴雨时节城市地表径流(在地面汇集的水)不断增加，往往超出了地下排水管道和河涌的负荷，倒灌产生水浸街。

　　要从源头上治理水浸街，就要控制地表径流无限制增长的态势。《条例》第三十五条规定：新建、改建、扩建的建设项目需要配套建设排水设施的，应当根据排水规划采取雨污分流、地表径流控制和雨水综合利用等工程措施，使建设后的地表径流量不超过建设前的地表径流量。

　　水浸街发生还有一个重要原因，那就是城市道路标高不断“垫高”，造成周边区域标高相对降低，人为地制造“锅底地”。暨南大学水浸的原因之一，就是周边道路被垫高。《条例》第三十四条规定，新建、改建、扩建的市政道路，建设单位不得擅自抬高地面标高。

　　3 亮点

　　推行“制度截污” 提出水域纳污上限

　　“水域纳污能力”并不是一个新词，国家《水法》中就有明确，但却是首次写入地方性法规。《条例》规定，水务部门按照不同水功能的水质要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环保部门提出该水域的限制排污总量。一旦发现重点污染物排放总量超过控制指标，就要报告政府采取措施，而环保部门要暂停审批一切有可能新增排污的项目。这就意味着在超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，排污单位的排污行为将受到更加严格控制。

　　具体如何控制排污不超过上限?除了严格审批新增项目外，《条例》还规定：在公共污水管网覆盖区域，企业事业单位、个体工商户和个人应当将符合国家和地方标准的污水和废水排入公共污水管网;在公共污水管网未覆盖区域，企业事业单位和个体工商户应当自建污水处理设施或者自建污水管网接驳公共污水管网。任何单位和个人不得采取私设暗管等规避监管的方式向河道、河涌、湖泊、山塘、水库、灌溉渠等水体排放污水和废水。

　　“过去广州市通过铺设截污管道截住污水，这是工程截污，而水务条例的出台是立足长治久安的‘制度截污’。”广州市水务局法规处有关负责人说。

　　4 亮点

　　强化防汛抗洪社会责任义务

　　按照法律规定，河道红线、堤防范围内不得有建筑，但由于历史原因，广州仍存有一些这类建筑。为了明确这些单位的防汛抗洪社会责任，《条例》规定，在河道、河涌管理范围以及湖泊、山塘、水库、堤围等水工程管理范围内建设的码头、道路等建筑物、构筑物，涉及河道、河涌以及水工程防洪功能的，其所有人或者实际使用人应当加强养护和管理，并依法承担防汛抗洪义务，服从防洪、排涝、抢险的统一指挥。

　　5亮点

　　处罚力度大大提高 最高可罚十万

　　以往的《排水管理办法》处罚力度不足，如违规私自向排水设施排放污水最高只罚3万元，而自建一套排水设施、污水处理设施要几十万甚至几百万元。由于违法成本过低，一些没有社会责任感的人宁愿缴纳罚款。此次《水务条例》的出台，将处罚力度大大提高。

　　一是对将不符合国家和地方标准的污水和废水排入公共污水管网的，由水务行政主管部门责令停止违法行为，并处二万元以上十万元以下罚款;二是对违反本条例第三十四条规定，建设单位擅自抬高地面标高的，由城乡规划行政管理部门责令停止违法行为，限期改正，可以处二万元以上十万元以下罚款;三是对违反本条例第四十一条规定，损害排水设施的，由排水行政主管部门予以警告并责令停止违法行为，对未造成设施实际损坏的，可以处五千元以上二万元以下罚款;造成设施损坏的，应当依法修复或者赔偿，可以处二万元以上十万元以下罚款;构成治安违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　对话

　　广州市水务局接受本报专访解读水务条例亮点：

　　小区自建蓄水池 排水要“排队”

　　南方日报：《条例》提出“地表径流平衡”的原则，这听起来很难实现，因为新增建筑、人口一定会加大排水量、增大硬底化程度，而城市化必然会带来越来越密集的人口和建筑。条例实施后，如何使这一条落到实处?

　　市水务局法规处副处长林炳强：从源头上控制径流，是《条例》的一个亮点，是经过反复论证并征求社会各界意见后的规定。城市建设带来的新问题就包括滞留雨水的水田、池塘等逐步消失，地面硬底化程度越来越高，透水率越来越低，在一定程度上导致城市内涝难以根除，因此，从源头上控制径流显得十分必要。通过工程措施如增加小区调蓄池、地面使用透水材料、增加绿化区透水面积等等，使建设后的地表径流量不超过建设前的地表径流量在技术上是可以实现的，目前，水务局正在研究制定具体的实施办法。

　　南方日报：是不是今后中心城区新建项目都要遵循“径流控制”原则，保留草地，建调蓄池?

　　市水务局法规处副处长林炳强：径流控制原则通过法规确立下来，就必须执行。原来的建设项目也不讲究太多的新材料的运用，这个制度就要求以后地面尽量用透水材料。当算出来新建项目的径流大于建设之前的径流时，可以通过建调蓄池等方式来解决。可能会增加一些成本，建设者、开发商的成本会增加。

　　小区调蓄池对区域径流能够很好地进行控制，蓄下来的水也可以留着当小区绿化用水和景观生态用水。如果要往外排水也要排队，要等市政管网的排水高峰过去了，再把小区的蓄水排出来。这是为了减少同一时间断面的地表径流。城市建设到现在这个程度，提高排水标准已经很不容易了，要放下更大的排水管就要开挖道路。我们应该采取多种方式来防治内涝，控制地表径流就是一条新的途径。

　　南方日报：《条例》的实施，需要水务、环保、规划、建设等多个部门协调，执法权也分散在好几个部门。条例实施后，如何建立部门联动制度，确保法规落到实处?

　　市水务局法规处副处长林炳强：《条例》的实施涉及的部门尤其是水务与环保、规划、国土、港务等部门的关系，《条例》的相关规定都作了明确，避免彼此之间的交叉和责任不清。

　　关于在水资源、河道和水务工程管理和保护范围内执法的问题，确实涉及环保、城管、港务等部门，而且这些部门都有相关的法律法规，一直以来水务部门和各相关们已经初步建立起部门联动执法制度，下一步将进一步完善并加大联合执法力度，依法查处各种违法行为。

　　南方日报：广州水务局自身执法人员少、执法力量相对较弱，今后有无计划加强水务执法力量，确保《条例》落到实处?

　　市水务局法规处副处长林炳强：近年来，省市越来越重视水务系统执法队伍建设，机构设置、人员配置、装备投入等方面都在不断加强，但相对于其执法范围和执法任务来说，还不太适应，执法力量偏弱。为加强水政执法力度，打击各种水事违法行为，2011年底，市编办重新核定了全市水政执法编制，将事业编制调整为行政执法编制，全市执法编制达到140人，其中市一级水政执法编制从35人增加到45人，各区、县级市执法人员编制也基本得到了落实。

　　立法故事

　　创新内容适应水务新体制

　　“这部《广州市水务管理条例》从命名到许多内文条款都体现了广州市的先行先试!”原广东省水利厅政策法规处处长、《广州市水务管理条例》立法顾问吕绍东说，要创新就不能不经历曲折，条例中“地表径流控制”等创新条款曾经几次“拿下”、又被拿回，最终得到省市人大的认同，通过法规确立下来。

　　《水务条例》定名不容易

　　上网搜索“水务条例”，能搜索到的只有广州市这部《广州市水务管理条例》。吕绍东说，关于水的法律法规，中央有《水法》，地方有排水条例或供水条例，唯独没有水务条例。广州市是第一个出台水务条例的城市。

　　吕绍东说：“这部条例，最早的名字是叫《广州市贯彻落实<水法>条例》，为什么一开始不叫《广州市水务管理条例》?因为上位法没有叫水务条例的，如果照抄上位法，广州也不能有。”

　　吕绍东指出，定名《广州市水务管理条例》的意义重大，因为它适应了广州市水务改革后形成的新管理体制。过去，水利局只管大江大河和农村水利，城市供水排水由市政部门负责，各管一块。2008年，广州市顺应形势，大力实施水务改革，成立了广州市水利局，将涉水职能统归该局。现在的水务局，职能涉及城市供水排水、农村水利、大江大河防汛防洪，实现了水务的城乡统筹一体化。广州市水务改革走在全国前列，因此全国首部地方性的水务条例也在广州应运而生。

　　据了解，《条例》刚在人大审议时，有人大代表对其命名提出疑虑，提出是否应严格遵循上位法。但在后来的审议中，大家认为，广州市实行水务改革后出现了不少新的实际情况，有新的管理需要，许多情况上位法中没有对应，广州出台的地方性法规，必须符合实际管理需要，否则立法意义就会打折扣。省人大对广州市的创新也非常支持，提出：在不违反国家法律原则的前提下，地方立法可以根据实际情况先行先试。

　　正是这句“先行先试”，为《广州市水务管理条例》的定名拍了板。

　　“地表径流控制”条款几经增删

　　吕绍东指出，2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中确立的三条红线，在《条例》中都得到了体现。

　　一是水资源开发利用总量的控制红线——《条例》建立了水域占补平衡制度，用水规划制度和取用水申请管理制度;二是水效率控制红线——《条例》明确了广州用水实施严格的计量管理制度;三是水功能区限制纳污红线——明确要求水务部门提出水功能区纳污上限指标，并在该指标下指导新增项目的审批。

　　“文件精神要成为法律条文不容易!”原水利部珠江委副巡视员、《条例》立法顾问王晋透露，《条例》中一些先行先试的条款，在审议过程中几次被拿下来又放回去。

　　典型的就是地表径流控制条款。起初也有人提出，这一条在上位法中没有体现，广州能否突破?但征求各部门意见、专家意见后，人大代表们也纷纷表示赞同。有的代表说，一些开发商出于节省成本考虑，减少绿地、提高硬底化程度又不自建蓄水设施，加剧城市内涝。代表们纷纷支持将地表径流控制条款写入法规。这条曾经被“拿下”的条款，在人大最后审议的时候，又被加了回去。