广州市建设项目占用水域管理办法解读

立法背景资料

一、关于建设项目占用水域实行严格管理的意义

我市素有“岭南水乡”的美誉，河流纵横，湖库密布。但长期以来，人们在开发利用水域资源的同时，忽视了对水域的管理和保护，各类开发建设活动占用水域的问题日益突出，据调查，2005年至2009年我市水域面积年均减少2.98%；珠江近百年来河宽缩窄约200m，平均缩窄率约50%。水域面积的衰减，导致水环境容量减少，河湖纳污能力减弱，自然净化能力降低，水生态环境恶化，生态系统退化等问题。因此，有必要通过立法对建设项目占用水域行为进行系统、具体的规范，使其走上依法、科学、有序的轨道，以达到加强水域管理和保护，保障防洪、排涝、供水和生态安全，从而保障经济社会的可持续发展的根本目的。近年来，我市积极推进生态文明建设，提出了“构筑以花城绿城水城为特点的生态城市”的战略目标，广州将打造成为水资源合理利用、水安全有效保障、水环境生态自然、水文化异彩纷呈、水管理高效科学、水经济可持续发展的人水和谐的岭南生态水城。2012年5月1日起实施的《广州市水务管理条例》明确提出要严格水域管理，根据“谁占用，谁补偿”的原则建立水域占补平衡制度，并授权市政府另行制定具体管理办法。制定本办法，落实《条例》的要求，进一步完善和细化建设项目占用水域应当建设等效替代水域工程或者采取功能补救措施的具体管理制度，有利于《条例》的更好实施。当前，我市建设项目占用水域管理工作存在水域保护意识淡薄，随意占用水域；现行的水法规对水域保护管理方面的规定不完善、操作性不强；水域占用违法成本低、执法成本高等突出问题。本次立法针对当前我市建设项目占用水域存在的突出问题，提出具体、可操作的解决方案，将为我市水域保护管理工作提供强有力的法制保障。

二、关于占用水域的有关概念

参考水利部《关于印发〈关于建立健全建设项目占用水利设施和水域补偿制度的指导意见〉的通知》（水政法[2011]487号）有关定义的表述，结合我市实际，对水域范围、占用等概念进行了界定。其中，第六条规定，本办法所称水域，是指河道、河涌、湖泊、水库、山塘管理范围内的水体、过水的沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区等组成的区域，并明确了各类水域范围划定的原则。第二十三条规定，占用是指建设项目占压、跨越、穿越水域，使水域面积减少或者功能受到影响的行为。

三、关于我市基本水面率的情况。

基本水面率是国际上评价生态水城的通用指标之一，一般不应低于10%。目前我市辖区内的水域主要包括河流、河涌、水库、湖泊、山塘（坑塘）等5大类型，按所占水域面积大小排序，分别为河道、水库、河涌、山塘和湖泊，其中河道、水库、河涌3大类所占比例约为97.5%。广州市主要水域面积为508.639km²，约占全市总面积的6.84%，只有基本水面率达到国家和省的要求，水域才能支撑经济社会的可持续发展。报送国务院审批的《广州市城市总体规划2010-2020年》提出，到2020年广州市规划水面率达到11%；《广州市花城绿城水城建设方案》提出，力争到2016年广州市水面面积达到759km³，水面率达到10.2%，为保护我市现有的基本水面率不减少，确保我市建设生态水城战略目标的实现，《办法》明确各级政府在保护基本水面率方面的职责，要求“市、区人民政府应当加强对水域的管理和保护，防止现有水域面积减少，并采取有效措施，确保本行政区域内基本水面率不减少。

四、关于水域占补平衡制度

建立水域占补平衡制度是本规章的核心制度。所谓水域占补平衡制度，就是建设项目占用水域采取“谁占用，谁补偿”、“占用多少、补偿多少”的办法，以保持水面率和水域功能的稳定性。水域占补平衡是一种救济措施，其目的是通过经济手段减少对水域的占用，实现水域的可持续利用，而不是完全靠行政审批强制性进行控制。从审批实践来看，有的建设项目占用水域确实是不得已而为之，从依法角度来讲，是应当予以批准的。但问题是如何占用，占用多少，能否少占一点，这就涉及到合理性问题。业主在投资过程中，最注重的是经济效益，实施水域占补平衡，需兴建替代工程或采取功能补救措施，投资成本的增加，刺激业主对占用水域进行经济效益分析，并主动调整设计以少占或不占水域。水域占补平衡制度是一项新的制度创新，浙江省人民政府于2005年颁布了《浙江省建设项目占用水域管理办法》，在全省全面实施水域占补平衡制度，开了全国之先河。实施以来，效果显著，从根本上改变了以往只要经过论证、履行审批手续就可以占用水域的历史。广州借鉴了浙江省的做法，2012年5月1日起实施的《广州市水务管理条例》明确提出要严格水域管理，根据“谁占用，谁补偿”的原则，本次立法对《广州市水务管理条例》关于水域占补平衡制度的规定基础上作了进一步细化和完善。

五、关于占用水域的行政管理体制

根据我市当前建设项目占用水域的实际情况，确立了贯穿建设项目管理全过程的占用水域保护制度。一是水务行政主管部门负责本市水域的统一管理和保护工作，组织实施本办法。发展改革、国土资源、城乡规划、等有关行政管理部门，按照各自职责，协同做好水域的管理和保护工作。二是从源头规划加强控制，水务部门将水域保护内容纳入水资源流域综合规划、区域综合规划或者编制专业的水域保护规划。三是注重规划协调。编制或者修改城乡规划、土地利用规划、交通规划等规划，确需占用或者调整水域的，其水域占用或者调整方案应当包括可行的水域占补平衡措施并经科学论证，征求水务行政主管部门意见。四是建立水域动态监测制度，每年对水域面积、容积、功能、利用状况等内容进行监测和评价，建立健全水域管理信息系统，为水域的管理和保护提供依据。

立法答疑

一．为什么要立这个法，必要性在哪里？

答：我市素有“岭南水乡”的美誉，河流纵横，湖库密布。但长期以来，人们在开发利用水域资源的同时，忽视了对水域的管理和保护，各类开发建设活动占用水域的问题日益突出，据调查，2005年至2009年我市水域面积年均减少2.98%；珠江近百年来河宽缩窄约200m，平均缩窄率约50%。水域面积的衰减，导致水环境容量减少，河湖纳污能力减弱，自然净化能力降低，水生态环境恶化，生态系统退化等问题。因此，有必要通过立法对建设项目占用水域行为进行系统、具体的规范，使其走上依法、科学、有序的轨道，以达到加强水域管理和保护，保障防洪、排涝、供水和生态安全，从而保障经济社会的可持续发展的根本目的。近年来，我市积极推进生态文明建设，提出了“构筑以花城绿城水城为特点的生态城市”的战略目标，广州将打造成为水资源合理利用、水安全有效保障、水环境生态自然、水文化异彩纷呈、水管理高效科学、水经济可持续发展的人水和谐的岭南生态水城。2012年5月1日起实施的《广州市水务管理条例》明确提出要严格水域管理，根据“谁占用，谁补偿”的原则建立水域占补平衡制度，并授权市政府另行制定具体管理办法。制定本办法，落实《条例》的要求，进一步完善和细化建设项目占用水域应当建设等效替代水域工程或者采取功能补救措施的具体管理制度，有利于《条例》的更好实施。当前，我市建设项目占用水域管理工作存在水域保护意识淡薄，随意占用水域；现行的水法规对水域保护管理方面的规定不完善、操作性不强；水域占用违法成本低、执法成本高等突出问题。本次立法针对当前我市建设项目占用水域存在的突出问题，提出具体、可操作的解决方案，将为我市水域保护管理工作提供强有力的法制保障。

二、我市如何确保基本水面率不减少？  

答：基本水面率是国际上评价生态水城的通用指标之一，一般不应低于10%。为保护我市现有的基本水面率不减少，确保我市建设生态水城战略目标的实现，草案主要从三个方面进行了规定：一是明确各级政府在保护基本水面率方面的职责，第四条要求“市、区人民政府应当加强对水域的管理和保护，防止现有水域面积减少，并采取有效措施，确保本行政区域内基本水面率不减少。”二是强化规划保护，第八条要求水务行政主管部门在编制水资源流域综合规划、区域综合规划或者相关专业规划时，必须明确本行政区域和区域内不同区块的基本水面率，为加强基本水面率保护提供规划依据；草案第九条要求即编制或者修改城乡规划、土地利用规划、交通规划等规划，确需占用或者调整水域的，其水域占用或者调整方案应当包括可行的水域占补平衡措施并经科学论证，同时征求有关水务行政主管部门意见。三是建立水域动态监测和评价制度，第十条要求水务行政主管部门每年对全市水域面积、容积、功能、利用状况等内容进行监测和评价，建立健全水域管理信息系统，并向社会公布水域动态监测和评价情况。

三、《办法》如何实施占补平衡措施？

答：建立水域占补平衡制度是本规章的核心制度。所谓水域占补平衡，就是对建设项目占用水域采取“谁占用，谁补偿”、“占多少、补多少”的办法，以保持水域面积和水域功能的稳定，目的在于通过经济手段控制对水域的占用，妥善处理好水域保护与经济建设的关系，实现水域的可持续利用。主要通过以下手段实施：一是对建设项目占用水域活动进行分类管理。第十一条、第十二条规定了建设项目占用水域的基本要求，明确了禁止占用水域的建设行为，并进一步区分基础设施建设项目和非基础设施建设项目，要求基础设施建设项目一般不得占用重要水域，非基础设施建设项目则不得占用重要水域。二是细化水域占补平衡措施和要求，提高可操作性。水域占补平衡措施包括兴建等效替代水域工程、采取功能补救措施两种方式，第十四条、第十五条分别对这两种方式进行了界定和具体列举。草案第十六条进一步规定了等效替代水域工程的建设要求，即按照“占多少、补多少”的原则就近建设，其面积、容量及功能不低于被占用的水域；同时明确规定了必须兴建等效替代水域工程的情形。三是将水域占补平衡措施方案纳入工程建设方案审查管理，强化监管。例如，第十七条明确规定建设项目占用水域的，建设单位向水务行政主管部门申请办理工程建设方案审查时，其申请材料应当包括等效替代水域工程建设方案或者功能补救措施方案。第二十条提出了水域占补平衡措施与建设项目“同时设计、同时施工和同时投入使用”的“三同时”要求；涉及河道、河涌改道以及对行洪、排涝安全等带来严重不利影响的，则等效替代水域工程应当在建设项目占用水域前完工、投入使用。

四、审查等效替代工程方案或功能补救措施是否增设了行政许可事项？和以往的审批环节有何不同？

答：建设项目等效替代工程方案或功能补救措施方案审查纳入占用水域的工程建设方案的报建程序，没有增加新的行政许可。与以往的工程建设方案审批相比，建设单位按照《广州市水务管理条例》的规定向水务行政主管部门申请办理工程建设方案审查时，其申请材料应当包括等效替代水域工程建设方案或者功能补救措施方案。建设单位在报批时相应会增加一定成本，但为确保我市基本水面率不减少，惠人利己，建设单位作出一点这样的贡献是值得的。

五、等效替代工程方案或功能补救措施有哪些具体形式？

答：等效替代水域工程，是指因建设项目及其设施占用水域，人为造成水域面积严重减少或者严重缩窄行洪断面所采取的新建水域的水利工程。具体形式包括但不限于：（一）对于影响水域蓄洪能力的建设项目，可根据占补平衡原则，恢复蓄洪面积及容积；（二）对于水资源利用产生影响的建设项目，可根据占补平衡原则，恢复水面面积。（三）对于影响输水河道输水能力的建设项目，可采用减少阻水面积，或者增加输水河道的措施。  

功能补救措施，是指建设项目占用水域对水域的面积、容积、功能带来的较小的不利影响，采取的水利工程修复、加固、水域清疏等补偿性工程措施。具体形式包括但不限于：（一）对于引起河道壅水的建设项目，可采用加高加固堤防、拓宽河道、增加补偿河道，或者减少建筑物阻水面积的防护措施；（二）对于产生冲刷影响的建设项目，可采用加固堤防，增加抛石、护岸等防护措施；对于产生淤积影响的建设项目，可采用制定长效清淤计划和措施，并将清淤费用列入工程运行管理费用中；（三）对于影响排涝设施效果的建设项目，可采用增加泵站、排涝闸等补偿排涝设施；（四）对于影响取水口附近流态的建设项目，可根据不同的取水设施及对流态的要求，尽量减少建设项目对取水口的影响，或者增设补偿措施，保证取水；（五）对于水环境产生影响的建设项目，可采取措施消除对水域功能影响的措施；（六）对于水利工程产生影响的建设项目，可采取搬迁、加固等补救措施；（七）对于水文测报设施产生影响的建设项目，可按照恢复水文测站原有功能的原则拆迁水文测站或者增加补救措施；（八）其他为恢复或者减少对被占用水域的面积、容积、功能的影响应当采取的措施。

六、建设项目报批时如何选择适用等效替代工程还是功能补救措施？

答：原则上报批时选择适用等效替代工程或功能补救措施均可，但应针对不同类型的建设项目占用水域的情况、对水域功能的影响程度不同，采取的水域占补平衡措施也应有所区分的情况，下列情况的，必须兴建等效替代工程：（一）导致河道、河涌改道的；（二）覆盖、填埋水域的；（三）对水域功能的不利影响超出《涉河建设项目河道管理技术规范》等相关技术标准，采取功能补救措施无法予以消除的；（四）其他导致水域功能严重衰退或者丧失的情形。

七、兴建等效替代工程后，在政策上有什么优惠？

答：本法通过减免河道管理范围占用费，鼓励建设单位兴建等效替代水域工程。根据《广东省河道堤防管理规定》等规定，建设项目经批准占用水域的，必须缴纳河道管理范围占用费。该项收费属于市级收入的收费，市政府可以批准免征该项收费，鉴于兴建等效替代水域工程的建设项目等效补偿了水域面积、容量及水域功能，第二十二条规定此种情况可免缴河道管理范围占用费，以鼓励建设单位采取兴建等效替代工程的措施。